ФОТОГАЛЕРЕЯ ВИДЕО АУДИО БИБЛИОТЕКА
Rus Eng

Федеральная лезгинская
национально-культурная автономия

Рамочная конвенция

Обзор одного из важнейших документов, касающихся защиты нацменьшинств

 

В рамках серии статей, посвященных национальным меньшинствам, редакция ФЛНКА знакомит читателей с проблемами этносов, нуждающихся в дополнительной защите своих прав в виду своей малочисленности и с механизмами воздействия на их положение в разных регионах мира.

Мы уже рассматривали инструменты регулирования и защиты прав нацменьшинств на международном уровне. В этот раз хотелось бы заострить внимание на двух основных договорах: Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (РКЗНМ) и Европейская хартия региональных языков. Данный материал мы посвятим Конвенции. 

Европейская рамочная конвенция о защите национальных меньшинств является наиболеевсеобъемлющим многосторонним договором, касающимся непосредственно прав этнических меньшинств. Принятая под эгидой Совета Европы в 1994 году (вступила в силу в 1998), она содержит ряд принципов, согласно которым государства разрабатывают конкретные стратегии защиты прав меньшинств.

Совет Европы является межправительственной организацией, целями которой являются: 
· защита прав человека, плюралистическая демократия и верховенство закона;
· содействие повышению осведомленности и поощрение развития культурной самобытности и разнообразия Европы;
· поиск решений проблем, с которыми сталкивается европейское общество, включая дискриминацию меньшинств, ксенофобию, нетерпимость, защиту окружающей среды, организованную преступность и т. д.
· упрочнение демократической стабильности в Европе, поддерживая политическую, законодательную и конституционную реформу.

Кстати, Совет Европы не следует путать с Европейским союзом. При этом, ни одна страна никогда не вступала в ЕС без предварительной принадлежности к Совету Европы.

Рамочная конвенция может быть ратифицирована не только государствами-членами СЕ, но и не являющимися членами странами — по приглашению Комитета министров СЕ. Присоединение к Конвенции является обязательным для государств, подающих заявку на членство в Совете Европы.

Из стран бывшего СССР Конвенцию подписали и ратифицировали: РФ, Украина, Грузия, Азербайджан, Армения, Латвия, Литва, Молдова, Эстония. 

Характер Конвенции

Ситуации с меньшинствами сильно отличаются от страны к стране и, следовательно, требуют разных подходов. Поэтому составители Конвенции выбрали устанавливающие принципы и цели, положения, которые должны служить руководством для защиты меньшинств. По этой причине Рамочная конвенция в основном строится как ряд обязательств государств, а не как подробный перечень прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Реализация этих принципов и целей должна осуществляться на национальном уровне, в частности путем принятия соответствующих законодательств и политики. 

Рамочная конвенция 

Страны, подписавшие Конвенцию — светло-зелёный цвет; участники Конвенции — тёмно-зелёный; страны, не входящие в Совет Европы — серый

Государства могут в определенной степени использовать свой подход при их разработке, в зависимости от экономических, социокультурных и иных обстоятельств. Вот почему Конвенция называется «рамочной». Хотя, на первый взгляд, такой обобщенный подход с довольно размытыми формулировками может потенциально ослабить права, гарантированные Конвенцией, на самом деле он предоставляет государствам-участникам гибкость для воплощения целей в национальные законы и политику, которые представляются наиболее уместными.

Однако эта гибкость не освобождает государства от их обязательства добросовестно выполнять положения Конвенции таким образом, чтобы обеспечить эффективную защиту национальных меньшинств. Двумя основными принципами, содержащимися в Конвенции, являются статья 1, в которой говорится, что защита национальных меньшинств является неотъемлемой частью защиты прав человека и статья 22, в которой указывается, что Конвенция не может использоваться для сокращения существующих стандартов защиты. Поскольку она является неким дополнением к существующим правам человека и прав меньшинств, расширением их круга, ее следует читать и применять в отношении других документов, таких как Европейская конвенция о правах человека.

Конвенция не дает определение термину «национальное меньшинство», поэтому для начала необходимо определить, к кому она применяется. Несколько стран, включая Австрию, Данию, Эстонию, Германию, Польшу, Словению, Швецию, Швейцарию и бывшую югославскую Республику Македонию, изложили свое собственное определение «национального меньшинства», когда они ратифицировали РКЗНМ. Многие из этих заявлений исключают защиту неграждан и мигрантов в соответствии с Конвенцией, а некоторые определяют конкретные группы, к которым она применяется. 

Довольно слабым и часто спорным среди исследователей и политологов аспектом Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств является гибкий и поддающийся интерпретации способ формулировок. Такие слова, как «насколько возможно» или «открытые и ориентированные на максимум», приводят к тому, что порой национальные правительства ограничивают свои обязательства в рамках Конвенции.

Основные положение и мониторинг

Раздел I определяет общие принципы защиты национальных меньшинств и указывает , что «Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободно выбирать, считаться таковым или нет, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, не должны ставить это лицо в невыгодное положение».

Раздел II является более подробным, и в нем основное внимание уделяется недискриминации и поощрению эффективного равенства, поскольку эти два принципа создают наиболее важные права в отношении защиты меньшинств. Статья 4 Конвенции определяет запретный характер дискриминации и меры, необходимые для обеспечения эффективного равенства. Статья 5 обязывает государства поощрять и содействовать сохранению и развитию культуры нацменьшинств и основных элементов их самобытности, а также прямо указывает на то, что интеграционная политика должна быть свободной от какой-либо ассимиляции.

В Разделе IV Рамочной конвенции формулируется процесс мониторинга соблюдения государством. Оценка ее выполнения возложена на Комитет министров Совета Европы (в состав которого входят министры иностранных дел государств-членов Совета Европы — КМСЕ) при содействии Консультативного комитета (КК). Государства-участники должны предоставить отчет в течение одного года после вступления в силу Конвенции для соответствующей страны. Дальнейшие доклады должны поступать на пятилетней основе или по просьбе Комитета министров. На данный момент идет четвертый цикл мониторинга. (С некоторыми докладами по странам и другими документами можно ознакомиться на сайте СЕ)

Рамочная конвенция

Комитет Министров 

В первом цикле Комитетом был найден ряд существенных недостатков в соответствующих национальных законодательствах многих европейских стран, касающихся равенства. КК сформулировал рекомендации в отношении этих пробелов. С тех пор каждый раз после предоставления докладов странами-участниками, они рассматриваются Консультативным комитетом, который использует широкий спектр государственных и негосударственных источников информации. 

Консультативный комитет также разработал практику регулярных посещений стран, в ходе которых он проводит встречи с правительственными чиновниками, парламентариями, представителями меньшинств, неправительственными организациями, специализированными органами по правам человека и другими соответствующими сторонами.

После рассмотрения доклада КК принимает мнение (заключение), которое направляется соответствующему государству, а также всем государствам, заседающим в Комитете министров.

Докладчики имеют возможность прокомментировать это мнение. При подготовке ответа они могут продолжить консультации с меньшинствами и другими неправительственными организациями.

После принятия Консультативным комитетом заключения КМСЕ принимает резолюцию, содержащую выводы и рекомендации заинтересованному государству относительно осуществления Рамочной конвенции. Подготовка резолюций дает возможность другим государствам, в том числе неправительственным организациям, высказываться о ситуации в соответствующем государстве. 

Первоочередной задачей Консультативного комитета не является выявление нарушений процесса осуществления положений Конвенции — гораздо важнее развитие диалога между затрагиваемыми сторонами. Мнение КК не имеет какой-либо юридически обязательной функции/силы, как и резолюции Комитета министров. После каждого цикла мониторинга Рамочная конвенция, основываясь на мнения и резолюции, становится важным источником «мягкого права» (в международной практике:термин, означающий рекомендательные нормы). А эффективность зависит от международных и национальных факторов. Страна больше заинтересована в принятии рекомендаций в том случае, если ее больше привлекает европейское региональное сотрудничество.

КК гарантирует расширенный поток информации, диалог между Советом Европы, правительствами и, в частности, группами меньшинств.

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств и вопросы, связанные с ее исполнением, не относятся к юрисдикции Европейского суда по правам человека. Это означает, что ее положения на европейском этапе прямо не подлежат судебному разбирательству. 

Однако с течением времени мнения Консультативного комитета получили вспомогательный статус для ЕСПЧ и Европейского суда, когда возникает необходимость выяснения обстоятельств конкретной ситуации нацменьшинства до вынесения судебного решения. 

Для достижения положительных результатов важна сеть неправительственных организаций (НПО), и она должна действовать в соответствии с рекомендациями и критикой процедур мониторинга и оказывать давление на правительство для выполнения рекомендаций. Поэтому основная ответственность лежит на НПО. Такая процедура ясно показывает, что ключевая цель вклада Совета Европы в отношении защиты меньшинств лежит в содействии межгосударственному диалогу.

Камилла Напьер

.

Корреспондентский корпус ФЛНКА

Возможно Вам будут интересны:

На защите нацменьшинств

Совет Европы в Москве

Национальные меньшинства станут активнее в инициативах «Восточного партнерс ...

Языковое многообразие: риск или потенциал?

Встреча с европейскими экспертами по национальным меньшинствам

Комментарии (0)